Análisis de las líneas de base con enfoque de género en programas de cooperación al desarrollo a partir de  dos estudios de caso

Jimena Montes Román y Carlos Carravilla
El Col·lectiu

El artículo consta de una apartado introductorio explicativo del origen del concepto de línea de base con un breve comentario e las agencias de cooperación que incluyen esta herramienta en sus prácticas. A continuación se presenta la herramienta en sí explicando cuándo se justifica su empleo, en qué momento del diseño de una intervención es adecuado aplicarla y qué beneficios se obtendrán de su correcto uso. Después se describe de manera detallada cada uno de los pasos metodológicos que se recomienda seguir para relizar una línea de base con enfoque de género. La exposición se ilustra y complementa con dos ejemplos reales de levantamiento de líneas de base. Estos dos casos pueden resultar bastante orientativos para quien deba implicarse en una labor de este tipo. Se trata de dos informes completos adaptables a cualquier otra situación y contexto, ya que la metodología presentada se considera, con las necesarias adaptaciones, replicable.

1. Introducción

Hay quienes sitúan el origen de los estudios de "línea de base" en el campo de la psicología. Dentro de esta disciplina se conoce con el nombre de "pretest" y es una de las fases de los diseños experimentales y cuasi-experimentales.

Hoy en día, sigue estando presente en algunas investigaciones psicológicas y en otros campos relacionados con la ciencia. Sin embargo, actualmente también se está convirtiendo en una de las herramientas más utilizadas en algunas evaluaciones "bien diseñadas" de planes, programas y políticas públicas, y dentro del campo de la cooperación al desarrollo, como un método de ayuda en la identificación, monitoreo y evaluación de proyectos y programas.

A partir de los años 80, coincidiendo con las primeras críticas fundamentales  al sistema de ayuda internacional (basado en un enfoque de rentabilidad y eficiencia), distintas agencias empiezan a desarrollar modelos de gestión con el fin de demostrar resultados.

En el año 2000 , con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) queda patente la necesaria revisión de la ayuda internacional, muchas veces carente de éxitos palpables. Es entonces cuando varias agencias impulsan una reorientación de su gestión hacia los resultados y efectos concretos y medibles, basándose en el  aprendizaje y la reflexión.

Entre otras medidas, se va a concentrar un mayor esfuerzo en el seguimiento y la evaluación de los programas de desarrollo.

Como resultado, varias agencias internacionales incorporan la herramienta de “línea de base” en su trabajo: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (COSUDE), Agencia Alemana de Cooperación (GTZ), Food and Agriculture Organization of the United Nationes (FAO), Comisión Económica para América Latina y Caribe (CEPAL), Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), etc.

Por el contrario, resulta bastante difícil conocer quién, además de utilizarla, la exige. En España, los financiadores que requieren la realización de línea de base por la subvención de programas de cooperación al desarrollo, son, por el momento y hasta donde nuestra experiencia puede llegar: Comunidad de Madrid (CAM), Gobierno Vasco y Ayuntamiento de Madrid.

2. Presentación de la herramienta

Habitualmente trabajar bajo el enfoque del marco lógico distrae la atención de la realidad hacia unos documentos técnicamente exigentes y  limitados en cuanto al contenido que admiten, terminando por burocratizar y mecanizar un trabajo que debería estar siempre centrado en las personas. No obstante, una buena identificación que termine en un diseño  adecuado de la lógica de la intervención, con unos objetivos, resultados e indicadores centrados en procesos y no en infraestructuras y productos físicos puede contribuir a mejorar el trabajo en el terreno de las ONGDs. Los estudios de línea de base (LB) son una herramienta muy adecuada para lograr esto bajo determinadas condiciones.

En el marco de proyectos y programas de cooperación al desarrollo, una LB debe ser un estudio de la realidad socioeconómica de un grupo poblacional específico, en un área geográfica determinada y con especial énfasis en unos determinados componentes. Quién se incluye en el estudio, dónde se concentrará el mismo y qué tipo de información se buscará dependerán del diseño de la intervención a desarrollar.

Una LB debería levantarse antes del diseño, como parte de la identificación, de una o varias intervenciones que supongan un trabajo de medio o largo plazo en una determinada zona. Y si esto no fuera posible, la lógica de la intervención debería ser, una vez aprobada la subvención, modificable en función de los resultados de la elaboración de la LB. Dado el tiempo y recursos precisos para un trabajo de estas características, no sería razonable plantearlo en intervenciones de menos de dos años. En la actualidad, cada vez más financiadores están apostando por acciones plurianuales de montos elevados. Es en estos casos donde este tipo de estudio está justificado.

El producto final de la elaboración de una LB será un documento de diagnóstico lo más amplio y profundo posible que incorpore una batería de indicadores (indicadores de línea de base) de las situaciones sobre las que la intervención de desarrollo pretende incidir.

Es muy difícil que antes de realizar una LB se hayan incluido en la Matriz de Marco Lógico (MML) de la intervención los indicadores que una vez finalizada dicha LB se considerarán adecuados para reflejar los cambios dados en la vida de la población participante en el proyecto. Tanto si los indicadores de línea de base se han incorporado a la MML, como si han quedado fuera a modo de un conjunto de indicadores adicionales a los de seguimiento de proyecto, se deberá llevar a cabo una actualización de los mismos con la periodicidad adecuada, habitualmente de manera anual.

La elaboración de una línea de base nos permitirá:

  1. Alcanzar un mejor conocimiento acerca de la situación, potencialidades, dificultades, necesidades, deseos y prioridades de la población potencialmente participante de una intervención de cooperación.

  2. Reformular la intervención en caso de que se considere necesario a la luz de los resultados del estudio.

  3. Diseñar unos indicadores que nos permitan hacer una mejor medida de lo que la intervención está logrando en el corto plazo con todas las limitaciones que se deben tener en cuenta, ya que un proyecto no es algo aislado cuyos efectos puedan separarse del entorno global en el que se trabaja.

Contar con unos indicadores muy útiles a la hora de realizar una evaluación del impacto de la intervención por ser extraídos de manera directa de la población implicada y fácilmente actualizables.

Aunque lo ideal para lograr alcanzar los anteriores objetivos sería desarrollar un estudio de la mayor amplitud y profundidad posibles, siempre se cuenta con la limitación de recursos temporales, humanos y económicos. Teniendo esto en cuenta, pero sin renunciar a un trabajo de calidad, este escrito pretende:

  • Proporcionar una serie de pistas de carácter metodológico, pero eminentemente prácticas, a las y los profesionales de la cooperación que enfrenten la preparación de una línea de base en el contexto de trabajo actual.

  • Abrir un espacio de reflexión acerca de la utilidad de las LB en un entorno en el que el peso de las actividades, productos y la burocracia de los financiadores fuera menor que la búsqueda de una mejor calidad de los procesos apoyados desde la cooperación a través de ONGDs.

3. Realización de un línea de base con enfoque de génere

La importancia de los conceptos

Para poder integrar la perspectiva de género en un trabajo de LB, en primer lugar, y como sucede siempre que queremos trabajar género, hay necesariamente que remitirse a los conceptos claves en la materia, interiorizarlos, comprenderlos y reflexionar sobre ellos.

La integración del enfoque de género en las acciones de desarrollo no es más que tener en consideración a lo largo de todo el ciclo de la intervención (incluyendo la fase del diseño en la que arrancaría la LB) que todas las sociedades asignan identidades, roles, responsabilidades, valor y recursos a las personas en función de su sexo, y que estas asignaciones implican ventajas y discriminaciones y, por tanto, diferencias de poder y relaciones de poder entre mujeres y hombres .

Para realizar un trabajo de LB con perspectiva de género se hace necesario realizar un buen análisis de género y comprender, como en el caso de los conceptos anteriores, qué es y porqué resulta importante.

En primer lugar, el análisis de género es un diagnóstico y funciona como un intento sistemático de identificación de las cuestiones claves que contribuyen a la desigualdad de género de manera que se pueda reconducir adecuadamente. Se trata de un estudio que parte de las diferencias en las condiciones, necesidades, niveles de participación, acceso a recursos y desarrollo, control de los beneficios, poderes de tomas de decisiones, entre mujeres y hombres dentro de sus roles asignados de género .

Este diagnóstico nos permite, entre otras cosas, involucrar tanto a mujeres como a hombres e identificar atendiendo a la información real, dejando a un lado supuestos o ideas preconcebidas sobre las vidas de hombres y mujeres beneficiarios/as que pueden dañar gravemente el objetivo que perseguimos .

En definitiva, el análisis de género nos ayudará a alcanzar los objetivos mismos de la herramienta de la LB.

4. Contexto

El presente estudio se basa en la experiencia obtenida a través de la coordinación de la realización de dos informes de línea de base previos al arranque de dos programas de tres años de duración cada uno financiados en Nicaragua por la Comunidad de Madrid (CAM), gestionados por la ONGD ACSUR Las Segovias y ejecutados por dos de sus socios locales en Nicaragua:

  1. Organización productiva rural, alfabetización y fortalecimiento institucional en el Municipio de Palacagüina, Departamento de Madriz (Enero 2004-Diciembre 2006). Centro para la promoción, la investigación y el desarrollo rural y social (CIPRES). En el Anexo II puede encontrarse el informe LB completo realizado.

  2. Programa de desarrollo social, económico y ambiental en Villa Reconciliación Norte, Managua. (Marzo 2006- Febrero 2008). Fundación para la promoción y el desarrollo municipal POPOL NA. En el Anexo III puede encontrarse el informe LB completo realizado.

La CAM financia y exige la elaboración de líneas de base previas al arranque de actividades de los programas que subvenciona. En el documento que puede encontrarse en el Anexo I, Guía de presentación de línea de base (LB), programación operativa general (POG) y programación operativa anual (POA) de la propia CAM, se explica lo que dicha institución considera que debe contener un estudio LB y se puede tomar como una aproximación conceptual.

5. Descripción metodólogica general

Este documento se complementa con los dos informes de LB anexados según lo descrito en el apartado de CONTEXTO. En dichos documentos de apoyo se puede encontrar en detalle la metodología seguida en cada uno de los casos, que es muy similar en general, habiendo determinadas particularidades propias de la diferencia entre una intervención y otra.

Es importante destacar que la elaboración de una LB no puede ser asumida en ningún caso por una persona en régimen de consultoría salvo que subcontrate un equipo de sociólogos, encuestadores y estadísticos.

Una manera sencilla de presentar una orientación metodológica es describir brevemente las etapas de trabajo. Al final de cada una de ellas se aportan orientaciones para poder incorporar adecuadamente el enfoque de género.

Trabajo de despacho

La primera parte debe ser un trabajo de despacho que incluya el diseño de un índice, la búsqueda de fuentes de información secundarias, el cruce de los datos obtenidos para depurar errores y contradicciones y la redacción de una caracterización que formará parte del informe final y servirá para centrar la implementación del punto siguiente. Este trabajo es eminentemente una sistematización de la información disponible y puede ser llevado a cabo por cualquiera de las personas implicadas en la ejecución de la intervención.

Es muy frecuente que existan contradicciones entre los datos aportados por diferentes organismos, por ello es importante realizar una discriminación para desechar fuentes poco fiables en cuanto a la información que generan y además identificar los puntos o aspectos que quedan más vacíos o ambiguos en cuanto a los datos disponibles

Además este estudio permite también determinar mejor los límites del posterior estudio de campo, ya que es el primer contacto a profundidad con las temáticas que habrá que caracterizar con la realización completa de la LB.

Consideraciones para incorporar en esta fase enfoque de género:

Durante la fase de sistematización de la información que hay disponible antes de realizar el diagnóstico en la zona en la que se pretende intervenir, es importante recurrir a todo tipo de fuentes que nos puedan proporcionar datos que nos vayan situando en el escenario en el que nos encontraremos en un momento posterior.

La información que saquemos en esta etapa servirá para poder ir haciéndonos un marco de la situación en materia de género, desde lo más general (por ejemplo, situación a nivel nacional en un país) para ir enfocando en el contexto en el que nos pretendemos mover. La información que obtengamos en materia de género sobre el contexto a intervenir nunca será muy específica, pero nos dará sin duda una base de lo que nos podemos encontrar con posterioridad en el terreno.

En esta fase las fuentes de información más usuales a las que recurriremos serán:

  1. Institutos de la Mujer a Nivel Nacional (por ej. el INIM en el caso de Nicaragua). 

  2. Organizaciones locales mixtas que trabajan género en la zona en que se pretende intervenir.

  3. Organizaciones de mujeres en la zona.

  4. Área de género de las Oficinas Técnicas de la Cooperación Española (OTCs).

  5. Observatorios de Género a nivel nacional.

  6. Redes de Mujeres.

  7. Estudios de UNIFEM y CEPAL, por ejemplo, a nivel nacional y que nos den pista sobre la zona a intervenir.

  8. nformes de Desarrollo Humano del PNUD: Índice de Desarrollo relativo al Género (IDG) y Índice de Potenciación de Género (IPG).

  9. Otros

Es importante tener presente que esta búsqueda de información no trata de conseguir “toda” la información posible. Hay que saber parar. Información nueva la podemos encontrar cada día, y en este caso  basta con hacer un esbozo de cuadro.

Es posible que nos encontraremos con informaciones en muchos casos contradictorias. En esas situaciones, el sentido común será nuestro mejor aliado para desechar datos.

Por último, sería conveniente que la persona que realice este trabajo tenga alguna relación con la futura acción (por ejemplo, coordinador/a de proyecto). Dicha persona no tiene que ser necesariamente “una experta en Género y Desarrollo”, pero sí alguien (hombre o mujer) sensible a la temática y con motivación para llevarlo a cabo.

Trabajo de campo

La segunda parte será un trabajo de campo que nos permita extraer información directamente de la población potencialmente participante de la intervención a través de una serie de instrumentos que deben ser diseñados por un equipo de especialistas en sociología y estadística en estrecha colaboración con los organismos implicados (ONGD y socios locales). En función de las necesidades de cada caso concreto, y del estudio de despacho, se entregará al equipo especialista un documento de términos de referencia que incluirá como resultados de su trabajo un informe de campo y una batería de indicadores derivados directamente de las herramientas empleadas: encuestas, grupos focales, etc.

Es la definición de los TDR para levantar la información de campo la parte más compleja de la elaboración de la LB, pues se debe definir muy bien cuál es el universo que se pretende caracterizar y en qué zona se ubica, ya que una vez en terreno habrá que aplicar un instrumento de encuesta en un área física bien determinada y a una muestra representativa de la población potencialmente participante de la posterior intervención.

Además de la buena definición de ese universo a estudiar está el diseño, prueba y validación del instrumento de encuesta. Un instrumento que debe contar con el mínimo número posible de preguntas que permitan completar la información extraída en el trabajo de gabinete de cara a caracterizar a la población potencialmente participante en general y particularmente en aquellos aspectos que se abordarán en la acción. La validación del instrumento de encuesta se realizará por parte del equipo especializado tras la capacitación de los encuestadores.

Una vez que el equipo de encuestadores está capacitado y se dispone del instrumento de encuesta es el momento de salir a terreno a recoger la información.

Consideraciones para incorporar en esta fase enfoque de género:

Terminado el trabajo de despacho, hemos de ser capaces de presentar al equipo de sociólogos/as y estadísticos/as unos términos de referencia (TDR) relativos al género, en los que ya se defina el universo que queremos caracterizar, como decíamos anteriormente.

El paso siguiente consistirá en presentar al equipo de especialistas en sociología y estadística las herramientas específicas para el análisis de género. Éstas son las siguientes (Ver Anexo IV. Modelo Herramientas de Análisis de Género):

  1. El perfil de actividades que nos proporciona información real sobre las responsabilidades, actividades y limitaciones a la participación de mujeres y hombres en relación con la acción a formular.

  2. El acceso y control de recursos que nos muestra las limitaciones de mujeres y hombres para acceder y beneficiarse de los diversos recursos necesarios para satisfacer sus necesidades.

  3. Los factores de influencia que nos aportan una visión del contexto que puede influir en la marcha de la acción: oportunidades o limitaciones existentes para mujeres y hombres en la comunidad.

  4. El análisis de necesidades de género que nos ayuda a conocer los problemas y necesidades diferenciados por género de mujeres y hombres en la comunidad, así como sus alternativas de solución.

  5. La calidad de la participación nos ayuda a evaluar la forma en que mujeres y hombres están accediendo a los espacios de poder dentro de la comunidad.

El personal encargado de llevar a cabo las diferentes encuestas que se diseñen, las distintas entrevistas que se realicen, grupos focales, DAFOs, etc., han de tener como base estas herramientas de análisis de género, pues a través de ellas podemos llegar a comprender mejor cómo está organizada la sociedad en la queremos intervenir, cuáles son las necesidades de las mujeres y los hombres y en función de éstas plantearnos una cosa u otra cosa con el fin de mejorar las condiciones de las que partimos y aumentar el impacto.

Como resultado de la aplicación de las herramientas de análisis de género deberemos obtener unos buenos indicadores sensibles a las relaciones de género:  Indicadores desagregados por sexo e indicadores de género.

Algunos ejemplos:

Indicadores desagregados por sexo:

  1. Número de mujeres y de hombres que asisten a las capacitaciones.

  2. Número de mujeres y de hombres en cargo directivo en cooperativas.

Indicadores de género:

  1. Porcentaje de mujeres propietarias de explotaciones agropecuarias sobre el total de explotaciones agropecuarias de propiedad de personas.

  2. Porcentaje de jefas de hogar sin cónyuge propietarias de la vivienda que habitan menos porcentaje de jefes de hogar son cónyuge propietarios de la vivienda que habitan.

Consolidación del informe de línea de base

Una vez que todas las boletas o ejemplares de encuesta se han rellenado, se realiza la codificación de las mismas a través de SPSS o programa informático similar de tratamiento estadístico. Una vez se ha completado la base de datos SPSS se está en condiciones de extraer los datos necesarios para el informe y analizarlos.

Por último, se consolidará toda la información en un informe de LB que incluya una batería de indicadores de LB. Dichos indicadores, si el trabajo se ha llevado a cabo adecuadamente, serán eminentemente procedentes de la extracción de información directamente de la población potencialmente participante, es decir, del trabajo llevado a cabo por el equipo de especialistas en sociología y estadística.

En esta fase se llevará a cabo de nuevo un contraste de datos para depurar al máximo errores dando un mayor valor a aquellas informaciones que se han recogido directamente de terreno por ser las más actuales y además tener asociado un margen de error y una confiabilidad absolutamente determinados por el tamaño de la muestra a la que se aplicó el instrumento de encuesta.

Comentario final

Para la comprensión completa de la metodología presentada se recomienda acudir a los dos casos adjuntos, en los que además se podrá ver el papel jugado por cada una de las entidades y personas involucradas (ONGD, Socio Local, hombres y mujeres participantes y equipo de sociólogos y sociólogas), ya que la calidad del resultado final dependerá en gran medida del nivel de diálogo y coordinación entre todos los implicados e implicadas. Es importante destacar que estos casos, debido a la falta de formación de los equipos técnicos implicados, no incorporaron un verdadero enfoque de género.

6. Conclusiones

A continuación se destacan algunos puntos importantes de manera muy resumida y a modo de referentes:

  1. Una LB completa debería formar parte de un buen proceso de identificación o, al menos, permitir una reformulación a posteriori.

  2. Si contamos con unos buenos indicadores fotografía de las situaciones sobre las que un programa pretende incidir, tendremos un apoyo importante a la hora de evaluar a corto y medio plazo el impacto alcanzado (siempre teniendo en cuanta la dificulltad de medir aisladamente el impacto de una o varias acciones de cooperación).

  3. Introducir el enfoque de género no nos ayuda únicamente a caracterizar mejor la situación de la mujer en la zona a intervenir, sino que también nos proporciona información real sobre cómo funcionan y están organizadas las comunidades donde trabajaremos (conformadas a la vez por mujeres y hombres). Se trata de una metodología participativa que obliga a no excluir a nadie. Es posible que de otra manera caigamos en el error de preguntar a las personas que nosotros/as consideremos más representativas (líderes o lideresas de las comunidad, directivos/as de las organizaciones contrapartes, etc).

  4. Debido a que el levantamiento de una LB es un proceso muy amplio y complejo habitualmente sometido a restricciones temporales y presupuestarias, será necesario el concurso de un equipo especializado en sociología y estadística. Adicionalmente, se debe dimensionar adecuadamente el alcance y ambición del estudio aplicando siempre un criterio de sentido común.

7. Bibliografía

Carballo de la Riva, Marta (coord), Género y Desarrollo: el camino hacia la equidad. IUDC-UCM-Catarata, Madrid, 2006.

Indicadores de Género Comisión Económica para América Latina y Caribe (CEPAL): www2.uca.es/HEURESIS/documentos/indimujer.pdf.

Instituto Internacional de investigaciones y capacitación de las Naciones Unidas para la Promoción de la Mujer (UN-INSTRAW), “Conceptos básicos sobre género”.

Schulz, Nils-Sjard, El reto de la Cooperación Española: hacia un modelo endógeno de evaluación. Artículo publicado en Foroaod- La Ayuda Española al Desarrollo. FRIDE. 2007.

Sector 3, “ Análisis de Género”, en Curso on line de Enfoque Intergrado de Género en la Cooperación al Desarrollo

Notas       


Schulz, Nils-Sjard, El reto de la Cooperación Española: hacia un modelo endógeno de evaluación. Artículo publicado en Foroaod- La Ayuda Española al Desarrollo. FRIDE. 2007.

El concepto de Género se refiere a la gama de roles, relaciones, características de la personalidad, actitudes, comportamientos, valores, poder relativo e influencia, socialmente construidos, que la sociedad asigna a ambos sexos de manera diferenciada. Mientras el sexo biológico está determinado por características genéticas y anatómicas, el género es una identidad adquirida y aprendida que varía ampliamente intra e interculturalmente. El género es relacional ya que no se refiere exclusivamente a las mujeres o a los hombres, si no a las relaciones entre ambos.
http://www.un-instraw.org/es/index.php?option=content&task=view&id=37&Itemid=76

Alcalde, Ana Rosa, “Herramientas para la integración del enfoque de género en los proyectos de cooperación”, en Carballo de la Riva, Marta (coord), Género y Desarrollo: el camino hacia la equidad. IUDC-UCM-Catarata, Madrid, 2006, pp 112-145.

Cien palabras para la igualdad, UE.

Sector 3, “ Análisis de Género”, en Curso on line de Enfoque Intergrado de Género en la Cooperación al Desarrollo.

En esta etapa es imposible obtener información concreta sobre el contexto, sobre todo en lo que en  materia de género se refiere. La razón principal se debe a que no suele haber mucha información específica en el tema en cuestión. Además no debemos perder de vista que el universo se ampliará en la fase posterior de trabajo de campo.

Suelen tener información sobre organizaciones mixtas y de mujeres a nivel nacional, zonas de actuación, líneas de trabajo etc.

Instituto Nicaragüense de la Mujer

En el caso de que hubiere. Además podrían convertirse en posibles organizaciones colaboradoras. De no existir sería igualmente relevante tenerlo en cuenta

En el caso de que hubiere. De no existir sería igualmente relevante tenerlo en cuenta

Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer

Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Programas de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Orientado a identificar la brecha de género a través de la medición por sexo de las variables de educación, longevidad e ingresos

Mide el avance de las mujeres en el acceso a instancias de decisión, tomando en cuenta su particiapación en los puestos de decisión política y en los cargos de representación popular

Análisis de Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Obstáculos

Son aquellos que muestran cómo la consecuención de determinados objetivos se produce de manera diferenciada en relación a los hombres y a las mujeres

Son variables que describen la situación de las mujeres y los hombres en la sociedad y la relación entre ellas. Miden específicamente las diferencias de género. Por ejemplo: la brecha salarial y la brecha de género en las tasas de matriculación en la educación primaria. Fuente: Alcalde, Ana Rosa, “Herramientas para la integración del enfoque de género en los proyectos de cooperación”, en Carballo de la Riva, Marta (coord), Género y Desarrollo: el camino hacia la equidad. IUDC-UCM-Catarata, Madrid, 2006, pp 112-145.

Junio de 2008

Debates sobre desarrollo es un portal web gestionado por el Col·lectiu d'Estudis sobre Cooperació i Desenvolupament